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Eine Einführung in die globale Umweltpolitik

20.07.2010

Umweltprobleme respektieren keine nationalen Grenzen. Grenzüberschreitende Luftverschmutzung, die Verunreinigung von mehrere Länder querenden Flüssen und die Verschmutzung von Ozeanen und Seen sind nur einige Beispiele für die internationale Dimension der Umweltfrage. Das Bevölkerungswachstum hat zusammen mit der daraus resultierenden Urbanisierung und Industrialisierung zu verstärkten und vermehrten Umweltproblemen auf internationaler Ebene geführt. Die Veränderungen des Planeten Erde durch Einwirkungen des Menschen sind kumulativ gewachsen. Auf der anderen Seite verstehen wir die Dimension ökologischer Prozesse jetzt besser als früher. So ist es nicht mehr möglich, Umwelt als einen weltweit relativ stabilen Hintergrundfaktor zu sehen. Die Wechselwirkung zwischen ökonomischer Entwicklung und den komplexen, oft fragilen Ökosystemen, von denen diese System abhängt, ist zu einem international relevanten politischen und ökonomischen Thema geworden. Man kann also globale Umweltpolitik unter zwei Gesichtpunkten definieren: Einerseits geht es um die ökologischen Konsequenzen ökonomischer Aktivitäten, anderseits um die darin einbezogenen Staaten und nichtstaatlichen Akteure. Sind die Konsequenzen global oder die Akteure überregional, sprechen wir von einem globalen Umweltproblem.

Globale Umweltprobleme sind vielfältig. Aus Sicht der Ökonomen sind die das Resultat einer Fehlleitung von Ressourcen, die durch „externe Effekte" verursacht wurden, also ungewollte Konsequenzen oder Nebeneffekte von Handlungen eines Akteurs, die von anderen getragen werden müssen. Externe Effekte hat es immer gegeben, aber wenn der Gebrauch von Umweltschädlichen Technologien mit dem Ausstoß von Fluorchlorkohlenwasserstoffen (FCKWs), synthetischen Düngemitteln, Pestiziden, Herbiziden und Kunststoffen auf eine immer dichter bevölkerte Welt und den daraus resultierenden höheren Pro-Kopf-Verbrauch trifft, dann werden sie entscheidend für den Zustand der Erde.

In diesem Sinne sind die externen Effekte, die zu einer Beeinträchtigung der Umwelt führen, vergleichbar mit der „Tragik der Allmende". Garrett Hardin zeigte an dem historischen Beispiel der Überweidung von nicht eingezäunter Allmende im frühneuzeitlichen England, wohin übermäßige Ausbeutung aller allgemeinen Ressourcen, Land, Luft und Wasser, führen könnte. Der eigentliche Grund für die Überweidung lag darin, dass niemand die Schafzüchter auf die schädlichen Auswirkungen hinwies, die das Grasen ihrer eigenen Herde auf die Herden der anderen Schafzüchter hatte, die die Allmende mit ihnen teilten. Man sah die Lösung darin, individuelle Eigentumsrechte zu vergeben, sodass private Eigentümer die Nutzung der Allmende und damit den Schaden begrenzen konnten. Aber, so Hardin, anders als die traditionelle Allmende können zum Beispiel Luft und Wasser und viele andere Umweltressourcen nicht so einfach eingezäunt und an private Eigentümer aufgeteilt werden, die dafür sorgen würden, dass sie erhalten bleiben. Das führte Hardin zu der zentralen Frage: Wie können wir Nutzer von Ressourcen dazu bringen, sich für den Schaden verantwortlich zu fühlen, den sie denjenigen globalen Gemeinschaftsgütern zufügen, die nicht in individuellem Besitz sein können?

Laut dem Politologen Oran Young existieren internationale Umweltfragen in vier Bereichen: den globalen Gemeinschaftsgütern, den gemeinsam genutzten natürlichen Ressourcen, den grenzüberschreitenden externen Auswirkungen und in den unauflösbar miteinander verbundenen Problemen. Young beschreibt globale Gemeinschaftsgüter ähnlich wie Hardin als die natürlichen Ressourcen und lebenserhaltenden Systeme, die der gesamten Menschheit und nicht einem bestimmten Land gehören. Dazu gehören die Antarktis, die Hochsee, Tiefseeminerale, die Ozonschicht in der Stratosphäre, das globale Klimasystem und der Weltraum. Sie können geografisch begrenzt sein wie die Antarktis oder globale Ausmaße haben wie die Ozonschicht oder das Klimasystem.

Gemeinsam genutzte natürliche Ressourcen sind physikalische oder biologische Systeme, die sich über das Hoheitsgebiet von zwei oder mehr Staaten erstrecken. Dazu gehören nicht erneuerbare Ressourcen wie unterirdische Ölvorkommen, erneuerbare Ressourcen wie migratorische Tierarten, und komplexe Ökosysteme über nationale grenzen hinaus wie regionale Seen oder Flüsse.

Youngs Konzept der grenzüberschreitenden externen Auswirkungen bezieht sich auf Aktivitäten innerhalb des Hoheitsgebietes eines Staates, die das Wohl derer beeinflussen, die in anderen Hoheitsgebieten leben. Grenzüberschreitende externe Auswirkungen schließen die Folgen von Umweltkatastrophen mit ein, wie etwa die Folgen des GAU von 1986 im Atomkraftwerk Tschernobyl in der Sowjetunion oder den Verlust an Biodiversität durch die Zerstörung tropischer Wälder bei der Entwicklung neuer pharmazeutischer Mittel.

Im Fall der unauflöslich miteinander verbundenen Probleme bezieht sich Young auf Versuche einiger Regierungen, Umweltprobleme einzudämmen, die ungewollte Konsequenzen für andere Regierungen haben, und umgekehrt. Das kontroverseste Problem in diesem Bereich ist die Verknüpfung zwischen Bemühungen, die Umwelt zu schützen, und denen, die ökonomische Entwicklung und den weltweiten Handel zu befördern. Ein Beispiel: Bedeutet die Notwendigkeit des Schutzes der Ozonschicht in der Stratosphäre und des globalen Klimasystems, dass Entwicklungsländer heute auf die Nutzung von Produkten und Ressourcen wie fossilen Brennstoffen verzichten müssen, die allerdings eine Schlüsselrolle in der Entwicklung von Industriegesellschaften gespielt haben?

Lösungen für diese unterschiedlichen Komplexe globaler Umweltprobleme werden in allen Bereichen der Weltpolitik gesucht. Es gibt multilaterale Abkommen, die auf die Reduktion der Umweltbedrohungen zielen. Internationale Institutionen verschiedener Bereiche haben politische Maßnahmen und Aktionen beschlossen, die integral zum Bereich globaler Umweltpolitik gehören. Entwicklungshilfeorganisationen großer Geberländer, Organe der Vereinten Nationen wie das UNDP, das Entwicklungsprogramm, und die FAO, multilaterale Finanzinstitutionen wie die Weltbank und der IWF, der Internationale Währungsfonds, und die WTO, die Welthandelsorganisation, treffen Entscheidungen, die Auswirkungen auf die Umwelt haben. Diese Institutionen sind das Ziel politischen Drucks und der Lobbyarbeit, nicht nur vonseiten einzelner Staaten, sondern auch vonseiten nichtstaatlicher Akteure, einschließlich der NGOs, der Nichtregierungsorganisationen, und multinationaler Konzerne.

Die einzelnen Staaten verfügen über verschiedene Kombinationen ökonomischer und politischer Kräfte, die ihre Umweltpolitik beeinflussen. Weil die wirklichen Kosten und Risiken der Umweltzerstörung unter den Staaten immer ungleich verteilt sind, sind einige weniger motiviert als andere, an den internationalen Bemühungen zur Eindämmung der Umweltzerstörung teilzunehmen. Außerdem existieren unterschiedliche ansichten darüber, was faire Lösungen sind. Doch trotz dieser ungleichartigen Interessen sind die Staaten gezwungen, nach einem Konsens zu streben, besonders diejenigen, die erheblich zu einem bestimmten Umweltproblem beitragen oder von ihm betroffen sind.

Eine der ausgeprägtesten Merkmale internationaler Umweltpolitik ist die Bedeutung der Macht des Vetos. Jedes globale Umweltproblem kennt einen Staat oder eine Gruppe von Staaten, deren Kooperation so wesentlich für ein erfolgreiches Abkommen ist, dass wirksame internationale Handlungen blockiert werden können. Wenn Staaten ein Abkommen ablehnen oder versuchen, es zu schwächen, werden sie zu Vetostaaten oder blockierenden Staaten und formen Vetokoalitionen.

Die Rolle von Vetokoalitionen ist zentral für die Dynamik des Verhandelns und Aushandelns in der globalen Umweltpolitik. Nehmen wir zum Beispiel die Frage des Walfangmoratoriums. Vier Staaten, angeführt von Japan, waren für die drei Viertel des Walfangs weltweit verantwortlich. Deshalb hatten sie die Möglichkeit, ein internationales Regime (Regime sind norm- und regelgeleitete Formen der internationalen Kooperation zur politischen Bearbeitung von Konflikten in verschiedenen Bereichen der internationalen Beziehungen) zur Rettung der Wale zu errichten oder zu verhindern. Ähnlich blockierte im Februar 1999 die „Miami-Gruppe" (Argentinien, Australien, Kanada, Chile, Uruguay und die Vereinigten Staaten), alles wichtige Getreideexporteure, den Konsens über ein Zusatzprotokoll zur Biosicherheit zur Biodiversitätskonvention (Übereinkommen über die biologische Vielfalt). Sie befürchteten, dass die vorgeschlagenen Handelsrestriktionen zu genetisch modifizierten Saatgut zu strikt seien und ihre Getreideexporte behindern würden.

Die Macht des Vetos ist so wirkungsvoll, dass wirtschaftlich mächtige Staaten weniger mächtigen Staaten sogar dann ein globales Umweltabkommen aufzwingen können, wenn Letztere heftig dagegen sind und dem Erfolg des Abkommen kritisch gegenüberstehen. Zum Beispiel konnten die Industrieländer während der UNCED, der Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung, 1992, auch als „Erdgipfel" bekannt, Länder mit tropischem Regenwald wie Brasilien, Indonesien und Malaysia zwingen, ein verbindliches Abkommen über die Wälder der Welt zu akzeptieren. Auf der anderen Seite können in globalen Umweltverhandlungen schwächere Staaten ihre Vetomacht benutzen, um Kompensation und andere Formen der Vorzugsbehandlung auszuhandeln. Das geschah etwa während der Ausweitung des Systems zum Schutz der Ozonschicht, als Indien und China eine Koalition von Entwicklungsländern anführten. Sie forderten erfolgreich einen finanziellen Ausgleich für die höheren Kosten, die ihnen entstehen würden.

Die Verhandlungsdynamik der globalen Umweltpolitik wird darüber hinaus wesentlich durch die Rolle der staatlichen Akteure im internationalen Handel eines bestimmten Produktes bestimmt. Den internationalen Giftmüllhandel kennzeichnet das Verhältnis zwischen Müll exportierenden Industrieländern und Entwicklungsländern, die als potenzielle Importeure gelten können. Im internationalen Handel mit bedrohten Arten exportieren Entwicklungsländer illegal Produkte, und große Volkswirtschaften importieren sie. Die Handelsbeziehungen zwischen den Tropenholzexporteuren und die Nationen, die es verbrauchen, sind entscheidend für die Dynamik der tropischen Entwaldung.

Bei all diesen Fragen hängen Rolle und relative Verhandlungsstärke offenbar von der Position des jeweiligen Landes im internationalen Handel mit betreffendem Produkt ab. In einigen Fällen üben produzierende und exportierende Länder die Vetomacht gemeinsam aus, in anderen Fällen haben die importierenden Länder sie inne. In der internationalen Tropenholzart besitzen Produzenten und Importeure eine etwa gleichwertige Vetomacht. Aber bei den meisten Verhandlungen ist die Vetomacht von Industriestaaten und Entwicklungsländer nicht gleich. Einige Entwicklungsländer mögen vielleicht in der Lage sein, ein Abkommen zu schwächen, indem sie in einigen Umweltfragen einen Sonderstatus aushandeln, aber die großen Industrieländer können ihre Vetomacht bei den meisten Regime, über die sie verhandeln, ausspielen. Ihre erweiterte Vetomacht resultiert aus ihrer ökonomischen Bedeutung in Produktion und Konsum sowie aus der Macht, einem Regime, dem sie nicht zustimmen, einfach die finanzielle Grundlage zu entziehen.
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Autoren des Artikels:

Pamela S. Chasek ist Herausgeberin des Earth Negotiations Bulletin, einem Dienst der Vereinten Nationen für Umweltverhandlungen. Sie ist derzeit Dozentin für Politikwissenschaft und Leiterin des Internationalen Studienprogramm am Manhattan College.

David L. Downie ist stellvertretender Direktor des Programms für Klima und Gesellschaft an der Columbia-Universität, wo er seit 1994 Kurse über internationale Umweltpolitik gibt.

Janet Welsh Brown ist führende wissenschaftliche Mitarbeiterin am World Resources Institute.

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Mit freundlichen Genehmigung © Parthas Verlag GmbH 2006

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